Det effektive VUC?

Af Peter Henrik Raae, Syddansk Universitet

Det er som om kvalitet og effektivitet er blevet ­synonyme. Regeringsmanifester, ministerieanalyser, tilsynsskrivelser og konsulentrapporter bruger ordene i flæng, og da ingen jo taler om at ville det modsatte af kvalitet og effektivitet, må det jo være fordi der er behov for mere af det. Eller taler man om kvalitet, henholdsvis effektivitet i nye betydninger? Denne artikel undersøger de forestillinger om kvalitet/effektivitet, der svirrer i sektoren og som gør både ledelses- og lærerarbejdet kritiserbart fra flere vinkler på én gang. Det samler opmærksomheden om den gruppe ledere og lærere, der sidder med udvikling af VUCs organisation og undervisning og især et udviklende samspil mellem de to områder.

I 1998 kom rapporten Kvalitet i uddannelses­systemet, forfattet af hele seks ministerier, Undervisningsministeriet, Arbejdsministeriet, Forskningsministeriet, Økonomiministeriet, Statsministeriet og Finansministeriet.

Teksten indleder med at konstatere, at fokus i uddannelsesdebatten de senere år har drejet sig mere og mere om kvalitet. Trods navnet anlagde rapporten et strikt økonomisk perspektiv på kvalitet og en vinkel på effektivitet, der nærmede sig produktivitet. I 2002 kom Lov om åbenhed og gennemsigtighed, som blev fulgt op af bekendtgørelser om kvalitetsudvikling med krav til skolernes kvalitetssikring. Siden udkom forskellige ministerielle tilsynsstrategier. Sidst er Dialogbaseret kvalitetstilsyn kommet (2014). Centralt er her økonomi og kvalitet, det sidste repræsenteret ved indikatorer, herunder de såkaldte KPI’er (Key Performance Indicators, såsom karaktergennemsnit, gennemførelsesfrekvens, overgang til videregående uddannelse, løfteevne osv.) – målstørrelser, der gør forskellen mellem kvalitet og effektivitet utydeligt.

Men også i den offentlige debat generelt synes kvalitet og effektivitet tæt forbundne og til tider nærmest forvekslelige. Den tidligere regering, der var mere rundhåndet med manifester om regeringens projekter end den nuværende, talte med 2020-planen fra 2012 om behovet for en klarere sammenhæng mellem kvalitet og effektivitet og gjorde i den forbindelse innovation i det offentlige til et nøgleord (Danmark i arbejde. Udfordringer i dansk økonomi frem mod 2020). Kvalitet er ikke blevet mindre centralt i den efterfølgende tid med de skrappe sparekrav til de offentlige institutioner. Det blev også understreget ved nedsættelse af Produktivitetskommissionen og dens rapporter om en effektiv offentlig sektor (2012-13).

Det interessante er imidlertid ikke blot, at kvalitet og effektivitet kobles sammen. Det interessante er hvordan – at selve effektivitetsbegrebet, som kvalitet kobles til, i tiltagende grad synes at være flydende og snart betegner én form for effektivitet, snart en anden og at disse effektivitetsformer kan sættes i spil overfor uddannelsesinstitutionerne på måder, der gør det nærliggende at opfatte dem som en klemme – effektivitetsklemmen!

I det følgende præsenterer jeg en model, der viser, hvordan det effektivitetsbegreb, som kvalitet henviser til, ja tilsyneladende bliver synonymt med, faktisk dækker en helt palet af ’effektiviteter’. Effektivitet er derved en flydende betegner, som gør det effektive VUC til en diskuterbar størrelse. For mig at se stiller det nye ledelseskrav, men ledelse fra nye positioner og med andre funktioner, end man ofte har blikket rettet mod.

Kvalitet og effektivitet i forskellige betydninger

Jeg har herover opstillet en model, der frembringer fire forskellige begreber om effektivitet. Jeg bruger modellen til at pege på, hvordan uddannelsesstyringen herhjemme de senere år i tale og handling har flere effektivitetsforståelser i spil, dog, synes det, med særlig vægt på en eksternt orienteret, stærkt kompleksitetsreducerende effektivitetsforståelse, der risikerer at medføre en meget begrænset kvalitetsforståelse. Det betyder noget for den balancering, som institutionerne skal foretage, mellem modellens forskellige begreber.

Outputbaseret effektivitet er, hvad vi også betegner produktivitet. Det er et stærkt reducerende effektivitetsbegreb, som egentlig ikke kerer sig om indholdet i, hvad man laver, men om ydelsen kvantitativt set ’giver tilstrækkeligt’ for de ressourcer, man lægger ind i foretagenet. Outputbaseret effektivitet er således investors blik – dens symbol er bundlinjen.

Outcomebaseret effektivitet er langt sværere at afgøre entydigt og vil orientere sig mod mere kvalitative størrelser. Outcome er det, vi normalt kalder effekt, effekten i forhold til aftageren eller brugeren. En organisation – i dette tilfælde VUC – har interesse i såvel høj output- som outcomebaseret effektivitet for at stå sig godt med sin omverden.

Strukturbaseret effektivitet handler om, hvorvidt der er god sammenhæng mellem organisationens eller institutionens struktur og dens kerneprocesser. Denne sammenhæng er ikke helt entydig, men der er trods alt almindelig organisationsteoretisk enighed om, at ikke alle organisationers strukturer er lige effektive i den givne kontekst. Derfor er strukturbaseret effektivitet anbragt i den af de to søjler, der er mest entydig. Strukturbaseret effektivitet vil ofte være i fokus for toplederen.

Når man taler procesbaseret effektivitet er man derimod ligesom i tilfældet med den out­come­baserede effektivitet henvist til det flertydige og altid diskuterbare:

Hvori består de processer, som tilgodeser bedst mulige ydelser? Det kræver skoling og erfaring, især hvis den outcome, processerne skal bevirke, ikke bare er kompliceret, men også kompleks, dvs. bestående af modstridende elementer. Procesbaseret effektivitet er derfor et fokus for de uddannede og trænede, de ­professionelle.

De fire effektivitetsbegreber er trods deres forskellighed gensidigt afhængige, og man må fordele sin opmærksomhed mellem dem, ikke mindst, hvis man har et samlende ansvar for den enkelte institution. Den venstre søjle vil være orienteret mod styring og rammer og ikke så meget mod indhold, den højre søjle er derimod vendt mod indhold og måden, hvorpå indholdet bliver til. Den øverste række orienterer sig mod organisationens omverden og vil måles med dens alen, den nederste række mod organisationens indre. En ­institutions strategier for udvikling skal skabe en sammenhæng her.

VUC: Et komplekst outcome – og proceseffektivitet

Lad os anlægge de fire effektivitetsperspektiver på VUC. Min hensigt er som nævnt at pege på en forskydning i sproget om kvalitet og effektivitet, som vi bør være opmærksomme på. På den ene ­side er det en forskydning, der retter sig generelt mod offentlige institutioner, men på den anden side er forskydningen måske af særlig væsentlighed, når det gælder VUC, der jo er en ægte velfærds­organisation, født af et politisk projekt, der talte om uddannelse til uddannelsesfremmede – manden bag ploven, som det dengang hed.

VUC har vel aldrig levet et helt roligt liv. ­Afhængigheden af de konjunkturmæssige bølgegange har været til at få øje på. Uroen har imidlertid skiftet karakter. I mange år har årsagen ud over forventelige bølgegange i kursiststilstrømningen været reformer – ændringer af uddannelsens opbygning og dens læreplaner. Ikke mindst AVU-området har været mange indholdsmæssige tilpasninger igennem. Fokus for disse styringstiltag har været outcome – at revidere uddannelserne, så de blev tidssvarende, så formålet med revisionerne har været orienteret mod aftagerne.

I uddannelsessammenhænge er aftagerspørgsmålet imidlertid ikke helt enkelt. Her er flere interessenter, og man kan argumentere for, at dette i særlig grad udfordrer VUC. Først og fremmest er der kursisterne. Hvis en uddannelse skal være effektiv i kursisthenseende, skal den give mening for den individuelle studerende – det, man i styringssproget betegner ydelsens brugerorientering, og her har kursistgruppens efterhånden meget sammensatte karakter udfordret. Men dernæst er der også det brede aftagerspektrum, når vi tænker på dem, som kursisterne bruger deres erhvervede papirer i forhold til. Ganske vist har der eksempelvis på VUCs hf-afdeling været en tendens, at flere og flere (især i de større byer) går efter en hel og afsluttet eksamen, hvilket vil sige, at andre uddannelsesinstitutioner er aftagerne, men dels er der stadig mange bevæggrunde til at søge enkeltfagssystemet.

Både af hensyn til brugerne og de konkrete aftagere har VUC tidligt været kendt for individuelle tilrettelæggelser og særligt tilrettelagte forløb. En tredje og ikke uvæsentlig interessent er imidlertid ’public at large’, offentligheden, der er målet for ydelsens almene aspekt. VUC skal som alle ­andre – især almene – uddannelser – medvirke til at danne borgere, der kan begå sig og tage ansvar i et moderne samfund. Lige i denne relation er presset på dynamik måske knap så dominerende som for de øvrige nævnte, om end det dog gør sig gældende på det seneste (såsom nyudviklede forløb vendt mod flygtninge og indvandrere).

Men i det store og hele kan man sige, at det, der forstås ved out­come-baseret effektivitet for VUCs vedkommende sammenlignet med andre ­uddannelser har ændret sig relativt hastigt og har gjort det over en længere periode.

Der er dog et forhold, der gør, at sådanne tilpasninger ikke er ganske enkle. Det forhold, at der ikke nødvendigvis er tæt sammenhæng mellem de konkrete og umiddelbare forventninger, en kursist nærer til uddannelsen, og forventningerne fra ’samfundet som helhed’, er en kendt problemstilling i undervisningsverdenen.

Det giver komplek­sitet, at læreren skal opfylde såvel de individuelle forventninger og de samfundsbestemte – lærere oplever det som, at de skal skabe motivationen hos kursisten, at man ikke blot kan tage den for givet. Efterhånden som kursistgruppen sammen­sættes på nye måder og med mere spredte forudsætninger og efterhånden som reformerne stiller ændrede krav, mærker lærerne det som et udviklingspres på deres praksis.

Da jeg i sin tid startede min underviserkarriere (på VUC), var det stadig muligt at sidde ned bag et kateder og undervise. Det er vist kun undtagelsesvis muligt endnu?

I tidens løb er udviklet en del teori om lærerarbejdets tiltagende relationsskabende karakter – teorier, der beskriver undervisningens processer. Væksten i procesord inden for feltet kan ses som et refleks heraf: Læring, læringsmålsorientering, læringsledelse osv. – alt sammen tegn på, at ændringer i, hvad der er effektivitet i VUCs outcomeperspektiv hænger sammen med den procesbaserede effektivitet, som tydeligvis er et lærerdomæne. Den brede kursistsammensætning og den stadige forskydning i kursistsammensætningen betyder, at dette effektivitetsperspektiv er centralt og i fokus for institutionerne.

Strukturel effektivitet og et nyt pres på produktivitet

Når nu kerneprocesser er så komplekse, som antydet ovenfor, virker det umiddelbart naturligt, at den indsigt, som lærerne har, skal sikres en stor indflydelse på beslutninger vedrørende institutionens overlevelse. Skoler har muligvis derfor traditionelt være relativt flade organisationer med en kraftigt udviklet udvalgsstruktur, ofte med en lærerforsamling centralt placeret i strukturen. Man kan sige, at strukturen, hvori man organiserede sig, på den måde afspejlede det komplekse lærerarbejde: Eventuelle beslutninger må filtreres og oversættes til mange individuelle praksisser formeret om mange fag osv. VUCs klassiske struktur med de mange udvalg er af samme grund ikke en særlig hurtig struktur, og det gør den sårbar, når krav på dynamik i form af tilpasning øges. Det stiller spørgsmål ved VUCs strukturelle effektivitet, og her kan man iagttage afgørende ændringer: Ledelse har de senere år også lovgivningsmæssigt fået ­tilkendt langt større beføjelser.

Selvfølgelig har der altid været kig på VUCs ressourceforbrug. Det har før i tiden i stor udstrækning være lov- eller aftalereguleret – så og så mange på et hold, så og så mange timer til lærerne pr fag. Ledelsen har skullet udnytte disse centralt bestemte rammer ved at fylde hold og lærerskemaer godt op, men traditionelt har man i en vis grad kunnet læne sig op ad, at amterne havde en lovfæstet forpligtelse. To forhold ændrer grund­læggende på dette og formulerer effektivitet på en ny måde – selvejet og den nye tilsynspolicy. Begge forhold sætter samstemmigt fokus på effektivitet som målelig produktivitet, outputbaseret ­effektivitet.

Det ene forhold er selvejet. Selvejet (og taxameterfinansieringen, der fulgte selvejet) betegner en styringsmæssig de-regulering: Nu ’frisættes’ VUC til en form for marked – kan man gøre sig tilpas attraktiv som uddannelsessted, så kan man som enkeltinstitution få bedre økonomi. Offentlige institutioner må ikke gå efter overskud, som private organisationer må, men økonomisk pol­string er aldrig af vejen. Derfor bliver ’stykpris’ – hvad koster den enkelte kursisttime – et væsentligt paramenter. Det er et entydigt outputmål.

Det andet forhold er tilsynet. Tilsynet består i effektivitetsmonitorering ved mængder af indikatorer, der er kommet til siden Lov om åbenhed og gennemsigtighed i 2002. Monitoreringen er dog andet og mere end blot at følge institutionernes performance – det er som antydet tillige et tilsyn, der følger op ved at sammenligne institutionerne og udvælge de lavest-performerende for nærmere undersøgelse og efterfølgende regulering ved kontrakter. Denne relativt nye, men i disse år kraftigt effektuerede tilsynspolicy betegner en re-regulering. Rereguleringen måler på performance, det vil sige ikke på ydelsen i dens kvalitative udtryk (såsom outcome), men på talmæssige, dvs. reducerende repræsentationer. Denne teknologi fremmer opmærksomheden på outputbaseret effektivitet.

De- og reregulering sætter fokus på sammenhængen mellem ouputbaseret effektivitet og strukturbaseret effektivitet, altså sammenhængen i den venstre søjle i figuren. Det er en sammenhæng, der peger på en anden og mere fremtrædende opgave for ledelsen end i den tidligere uddannelsesinstitution.

I lyset af deregulering vil en effektiv struktur give en strategisk ledelse et stort beslutningsrum, så man med hurtige beslutninger kan vinde markedsandele, og som har råderum indadtil til at ­fylde hold effektivt op og tage lærere ind og ud af undervisningen, så timerammer udnyttes bedst. Man kan se en af de seneste overenskomster, OK13, som en refleks af denne tendens: Derfor afløses centrale akkorder af individuel, mundtlig forhandling, så tid og opgaver kan bringes i spil uden lange og besværlige ny-aftaler. Man kan sige, at VUC-ledelsen i det deregulerende perspektiv installeres med en ny suverænitet, som dog samtidig tilfører et nyt ansvar: Den store fleksibilitet, som overenskomstens porteføljeledelse giver, får først mening, i og med at ledelsen har stor indsigt i lærerenes individuelle opgaveløsning. Det udfordrer ledelsen og peger på, at ledelse er andet og mere end styring.

I lyset af den reregulerende tendens tegnes et andet perspektiv. Den monitorering, som ministeriet i øjeblikke gennemfører, placerer ikke VUC-­ledere som suveræner, men principielt set som mellemledere. Ganske vist omtales KPI’erne og alle de data, som STIL – Styrelsen for It og Læring – opbevarer i deres data-varehus som indikatorer på kursisternes læring, trivsel osv., men i den effektuerede tilsynsstrategi kan de meget vel komme til at udgøre en hård virkelighed med påbud rettet mod den enkelte uddannelsesinstitution. Selv om denne outputmåling altså omtales som indikatorer på kvalitet, gøres skolen ansvarlig for dem som om det var kvaliteten.

Det stiller krav til den strukturelle effektivitet: Er der interne tilbagemeldingssystemer – rutiner og procedurer – som gør, at målinger får effekt på undervisningen?

Gør strukturen det muligt at følge op og tilgodese, at eventuelt mangelfulde resultater omsættes i fornyelser, der kan give bedre tal? En del af de nye måleredskaber, der i øjeblikket udvikles til folkeskoleområdet, tilsigter at levere redskaber til sådanne systemer: Ved at måle på en lang række parametre er det hensigten, at ledelsen får mulighed for at ­give den enkelte lærer, det enkelte lærerteam eller den enkelte faggruppe såkaldt databaseret feedback. Værktøjet skal med andre ord facilitere sammenhæng mellem performance- eller outputbaseret effektivitet og strukturbaseret effektivitet. Man kan dog have den indvending, at tallene i sig selv ikke er handleanvisende – der skal andet og mere til. Også det peger på, at ledelse er andet og mere end styring.

Styring og ledelse i en styringstid

Indtil nu har jeg især påvist den oplagte sammenhæng mellem de to facetter af effektivitet i figurens to søjler hver for sig. Overskriften for venstre søjle er det tekniske blik. Det tekniske blik er stærkt kompleksitetsreducerende. Her er indholdets kvalitative karakter i princippet uvigtigt. Det yderliggående eksempel på aktører i den venstre søjles to kvalitetsbegreber er henholdsvis hedgefond-investoren, der alene er interesseret i afkas­tet, og koncernchefen, der kun ser på koncernens overlevelsesevne.

Overskriften for den højre søjle er det institu­tionelle blik. Det er et mere kompleksitetsomfattende blik. Det retter sig mod, hvordan effekten af ydelsen er, eksempelvis effekten på kursisternes liv, og det retter sig mod, hvordan de processer er, der skal bevirke denne effekt. Venstre søjle reducerer kompleksitet for at kunne styre – højre søjle ud­vider kompleksitet for at kunne tilpasse ydelsen konkrete mennesker i konkrete kontekster. Søjlerne har så at sige forskellige erkendelsesinteresser, men er alligevel indlysende nok afhængige af hinanden. For at kunne styre, skal der været noget at styre, men indhold skal på den anden side også styres for at kunne frembringe en samlet effekt.

I debatten på VUC giver forskellen efter min erfaring anledning til gensidige projektioner. Venstre sides aktører anser til tider de aktører, der ­alene er opmærksomme på højre side, for lidt naive eller sværmerisk anlagte idealister. Højre sides aktører ser derimod venstre sides aktører som stride djøf’ere og regnedrenge, der ikke kan få øje på den egentlige mening med aktiviteten. Problemet er blevet mere ømtåleligt på VUC efter at selvejet har decentraliseret dette skisma: Det blev med selv­ejet overført fra et statslige eller amtsligt niveau til den enkelte institution. Det enkelte VUC fik i 2007 retten til at gå fallit og samtidig pligten til at levere på de mange indikatorer samtidig med, at man skal levere en undervisning, kursis­ter­ne oplever livsoplysende og som giver ­mening for aftagerne.

Der er to grunde til, at man må forvente, at de to nævnte søjlers konkurrerende og konfliktuerende karakter i øjeblikket er og i fremtiden i stigende grad vil være mærkbar – en aktuel og en tendentiel.

Den aktuelle grund har med de aktuelle ned­skæringer at gøre, hvis virkninger muligvis for­stærkes af, at beskæftigelsen så småt og med store regionale forskelle er begyndt at stige og kursistgrundlaget dermed at falde. Det gør ondt på VUC, men uden at forklejne denne grunds alvor, er det trods alt kendte vilkår for sektoren.

Den tendentielle grund er i denne artikels sammenhæng vigtigere at pointere. Den har at gøre med den langsomme stramning af institutionstilsynet. Her begynder arbejdet med på én gang at stille krav til institutionernes kvalitetssystemer og de mange detaljerede data, som nu er indsamlet, at vise sig i nye, mere detaljerede effektivitetskrav til institutionerne. Det sker ud fra den legitime betragtning, at skatteyderne må sikres effektiv udnyttelse af de mange penge. Tilsynet skal – som der står i Dialogbaseret kvalitetstilsyn – medvirke til, at målet om fagligt stærke uddannelser til alle nås via såvel det økonomiske-administrative som det pædagogisk-faglige tilsyn (2014, s. 4). Men den teknologi, som tilsynet betjener sig af, er ny i dansk uddannelseskulturel sammenhæng.

Konflikten mellem venstre og højre søjle, som denne opskrivning udgør, er ikke nødvendigvis ond, men den kan blive ond. I det omfang VUC har evnen til omsætte de abstrakte indikatorer til handleanvisning for udviklingen af undervisningen, dvs. så længe indikatorerne – den output­orienterede effektivitet – får lov at irritere og udfordre de tre øvrige felter og indgå i den stadige balanceren af dem, kan presset fra output-kanten være nyttigt. Men i det omfang, det ikke er tilfældet, eller i det omfang, indikatorerne (efter udenlandsk forbillede) kommer til at indgå i en standardiseret benchmarking af institutionerne, så bliver kompleksitetsreduktionen destruktiv: Så ses bort fra de særdeles forskellige vilkår og de variationer i lokal mission, der netop er så karakteristisk for VUC.

Håndteringen af det fornyede styringspres, som følger af opskrivning af venstre hjørnes effektivitetsperspektiv, er overladt til de enkelte institutioner og giver et forøget ledelsespres – og netop ledelsespres: For at styringen kan blive til praktisk mening, skal den oversættes til handling-i-kontekst, og der er en ledelsesopgave, der ikke kun angår topledelsen.

Effektivitet som et spørgsmål om praktisk ledelse fra nye positioner

Fra min stol ser det ud som om, der er kommet en ny opmærksomhed på mellemledelse også på VUC. Der er to samvirkende grunde. Dels bliver VUC til større institutioner ved fusioner. Det betyder, at topledelsen bliver ’mere topledelse’ og rykker længere væk fra den pædagogiske og didaktiske praksis. Men dels skyldes det også det effektiviseringspres, jeg har omtalt, som sætter de mange forskellige perspektiver på effektivisering i spil og som derfor fordrer øget opmærksomhed på at skabe en vis balancerende sammenhæng mellem dem. Det er her, mellemledelse får en opgave.

Mellemledelse er her ikke nødvendigvis formelle uddannelsesledere, men folk på mange niveauer: Det er dem, der skaber praktisk fokus i arbejdet med de opgaver, der opstår som følge af det nye effektivitetspres, såsom faggruppeledere, projektledere osv. I modellens optik vil de fungere som enzym i at skabe sammenhæng i nederste række, mellem strukturel og processuel effektivitet: Dels har de en funktion i den strukturelle effektivitet. Hvordan organiserer man arbejdet tæt på den pædagogiske og didaktiske praksis på måder, der understøtter nye vilkår bedst muligt? Man kan se de mange udgivelser om professionelle læringsfællesskaber som en refleks af det problem. Dels har de en funktion i forhold til den proces­suelle effektivitet. Hvordan kan mening retableres, så motivation bedst muligt fastholdes eller genskabes? Måske man kan se væksten i (fag-)didaktisk teoriudvikling og forskning som en refleks af dette behov.

Hvad, der for mig at se er en vigtig funktion for denne mellemledelse, er evnen til ud over at kunne ’lede ned’ at kunne ’lede op’ i or­ganisationen. Indikatorer har det med at dirigere opmærksomheden hen på en reduceret udgave af det problematiske. At lede op består i at kunne skabe et anerkendende blik på, hvad der allerede er undervejs og som man muligvis kan bygge ­videre på. Indikatorer er som sagt ufølsomme over for kompleksitet, og ændring af komplekse rutiner tager tid. At lede op vil også sige at skabe blik for, at udvikling ikke består i kalkering af kontekstuafhængig best practice, men at under­visningsudvikling er en langsommelig ændring,
der nødvendigvis må foregå i den konkrete ­kontekst.

Det forhold, at kvalitet og effektivitet i til­tagende grad bruges synonymt, betyder, at presset på den lokale udvikling tager til. Der florerer mange generiske opskrifter på den effektive organisation. De mangler krop. Jeg tror ikke, der er anden vej for det effektive VUC end den risikofyldte og til en vis grad eksperimenterende ­balanceren mellem de forskellige effektivitets­perspektiver.